Nel 2020, in Norvegia, le persone senza dimora erano 0,62 ogni mille abitanti. Nel 1996 erano 1,5: più del doppio. La diminuzione si è verificata mentre la popolazione nazionale continuava a crescere e restituisce la misura di una politica pubblica perseguita con continuità per quasi trent’anni.
Il confronto con gli Stati Uniti rende ancora più evidente la portata del risultato. Nel 2024 l’incidenza statunitense ha raggiunto 2,3 persone senza dimora ogni mille residenti, quasi quattro volte il dato registrato in Norvegia. La distanza tra i due Paesi rivela due modi profondamente differenti di considerare il fenomeno: una conseguenza inevitabile delle diseguaglianze urbane oppure una questione sociale sulla quale le istituzioni possono intervenire attraverso politiche coordinate, investimenti duraturi e un’offerta abitativa adeguata.
«Azzerare il numero delle persone senza dimora è il nostro principale obiettivo comune», ha spiegato Hermund Urstad, consigliere senior di Husbanken, l’agenzia governativa responsabile della politica abitativa norvegese, parlando con il giornalista Peter Yeung del magazine online Reasons to be Cheerful. «Crediamo che nessuno debba essere privo di una casa. Tutti hanno diritto a un’abitazione».
Dietro queste parole si trova un percorso che non ha avuto origine in un singolo provvedimento legislativo. La Norvegia ha cominciato da una scelta metodologica: conoscere la reale estensione del problema, censirlo con regolarità e trasformare i dati raccolti in politiche verificabili.
Rendere visibile il fenomeno
Dal 1996 il Paese ha condotto sette rilevazioni nazionali sulla condizione delle persone senza dimora, con una cadenza approssimativamente quadriennale. Alle statistiche quantitative sono state affiancate indagini sulle caratteristiche sociali, economiche e sanitarie delle persone coinvolte.
«Prima di disporre dei dati, la popolazione non considerava la condizione dei senzatetto un problema rilevante in Norvegia», ha raccontato Urstad a Peter Yeung. «Occorre rendere visibile l’invisibile attraverso i numeri». Le ricerche hanno permesso di delineare un profilo ricorrente, pur senza esaurire la complessità del fenomeno: un uomo solo, poco più che trentenne, nato in Norvegia e spesso segnato da problemi di dipendenza.
Le rilevazioni hanno inoltre evidenziato profonde differenze territoriali. Nelle grandi città, a cominciare da Oslo e Bergen, la perdita dell’abitazione si intreccia più frequentemente con disturbi psichici e consumo di sostanze. Nelle zone costiere e rurali, invece, le persone senza dimora tendono a essere più giovani, la presenza di immigrati è minore e l’accesso agli alloggi risulta generalmente meno difficoltoso.
La prima indagine nazionale mostrò un quadro più grave e diffuso di quanto le autorità avessero previsto. Le successive valutazioni governative misero in luce la debolezza dei servizi e l’insufficienza degli strumenti predisposti fino a quel momento.
Il governo fissò allora alcuni obiettivi misurabili: ridurre del 50 per cento le notifiche di sfratto, diminuire del 30 per cento gli sfratti effettivamente eseguiti, contenere entro tre mesi la permanenza nelle sistemazioni provvisorie e impedire che le persone scarcerate fossero costrette a ricorrere a un alloggio temporaneo per mancanza di alternative.
La prevenzione della perdita della casa divenne così parte integrante della strategia. L’intervento non cominciava più soltanto quando una persona si trovava già per strada, ma nella fase precedente, quando uno sfratto, la conclusione di una pena detentiva o una situazione di fragilità economica rischiavano di trasformarsi in esclusione abitativa.
Una responsabilità condivisa
La politica norvegese non è stata applicata secondo uno schema uniforme imposto dal governo centrale. Lo Stato ha definito norme, obiettivi e strumenti finanziari, distribuendo prestiti e contributi. I 356 Comuni del Paese hanno elaborato piani d’azione calibrati sulle esigenze dei rispettivi territori. Le organizzazioni del terzo settore hanno assunto un ruolo diretto nell’accompagnamento delle persone e nel collegamento tra i diversi servizi. I Comuni sono responsabili dell’individuazione delle sistemazioni temporanee e dell’assistenza ai gruppi svantaggiati nell’accesso a un’abitazione. Lo Stato conserva la funzione normativa e finanziaria, mentre le organizzazioni sociali operano a stretto contatto con chi vive una condizione di precarietà. Urstad ha definito questo sistema, nell’intervista concessa a Yeung per Reasons to be Cheerful, una «strategia duratura, coordinata e integrata». Il suo punto di forza risiede nella capacità di mettere in comunicazione settori che spesso agiscono separatamente: assistenza sociale, sanità, giustizia, servizi per le dipendenze ed edilizia pubblica.
«Si parla spesso di compartimenti stagni tra i diversi servizi», ha osservato Urstad. «Noi siamo riusciti a collegare le persone». La continuità politica ha avuto un peso altrettanto rilevante. Programmi, finanziamenti e obiettivi sono stati mantenuti nel tempo, evitando che ogni mutamento di governo producesse un radicale cambiamento di indirizzo.
La casa come punto di partenza
All’organizzazione amministrativa si è affiancata una precisa concezione dell’intervento sociale: garantire innanzitutto una casa stabile e affrontare successivamente, attraverso un’assistenza personalizzata, le ulteriori difficoltà della persona. È il principio alla base dell’“Housing First”, l’approccio che supera i tradizionali percorsi assistenziali scanditi da dormitori, strutture di emergenza e alloggi provvisori. In questo modello, l’accesso a una sistemazione permanente non rappresenta il premio conclusivo di un percorso di reinserimento, ma la condizione preliminare per renderlo possibile.
Una casa stabile permette di seguire con maggiore efficacia un trattamento sanitario, cercare un lavoro, ricostruire relazioni familiari e affrontare dipendenze o disturbi psichici. La precarietà abitativa, al contrario, tende ad aggravare ciascuno di questi problemi. Un portavoce dell’Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico ha definito gli approcci fondati sull’accesso alla casa «centrali nel cambiamento di paradigma» necessario per superare la dipendenza dalle sistemazioni di emergenza.
Secondo l’Ocse, esistono ormai ampie evidenze della loro efficacia e della loro capacità di impiegare le risorse in modo più razionale. L’assegnazione di abitazioni permanenti comporta costi iniziali, ma può ridurre nel tempo le spese legate a ricoveri ospedalieri, interventi di polizia, detenzione, dormitori e servizi di emergenza.
La stessa valutazione è stata espressa da Juha Kaakinen, uno dei maggiori esperti europei di politiche abitative e figura centrale nella costruzione del modello finlandese. Parlando con Yeung, Kaakinen ha osservato che «il problema può essere risolto soltanto fornendo abitazioni permanenti».
«Garantire case a prezzi accessibili alle persone con redditi bassi e a coloro che hanno esigenze particolari è il modo migliore per prevenire la condizione di senza dimora», ha aggiunto. Anche la Feantsa, la Federazione europea delle organizzazioni nazionali che lavorano con le persone senza dimora, ha individuato nelle «soluzioni abitative permanenti, anziché nelle sistemazioni temporanee» uno degli elementi decisivi del successo norvegese.
Un diritto riconosciuto a livello internazionale
Le politiche adottate in Norvegia e Finlandia si inseriscono in una più ampia cornice giuridica.La Dichiarazione universale dei diritti umani del 1948 riconosce il diritto a un tenore di vita adeguato, comprensivo dell’abitazione. Il Relatore speciale delle Nazioni Unite sul diritto a un alloggio adeguato ha ripetutamente denunciato la progressiva trasformazione della casa in un bene destinato soprattutto all’investimento e alla speculazione. In questa prospettiva, la condizione di senza dimora costituisce la manifestazione più evidente e grave della mancata tutela del diritto all’abitazione. Nel giugno 2021, con la Dichiarazione di Lisbona sulla Piattaforma europea per la lotta contro la condizione di senza dimora, i leader europei si sono impegnati a perseguire l’obiettivo di eliminare il fenomeno entro il 2030.
Il traguardo rimane estremamente ambizioso. L’esperienza norvegese dimostra tuttavia che una riduzione consistente può essere ottenuta quando l’accesso alla casa viene assunto come priorità politica e non affidato soltanto alla gestione delle emergenze.
Il problema delle definizioni
Stabilire quante persone nel mondo siano prive di un’abitazione resta difficile, perché i criteri di rilevazione variano considerevolmente. In alcuni Paesi vengono considerate senza dimora soltanto le persone che dormono per strada. La definizione norvegese è più estesa: comprende chi non possiede né affitta una casa, chi vive in sistemazioni di fortuna o temporanee, chi è ospitato provvisoriamente da parenti o conoscenti, chi deve uscire dal carcere entro due mesi senza disporre di un alloggio e chi non sa dove trascorrerà la notte successiva.
La diversa ampiezza delle definizioni rende problematici i confronti internazionali. Yale Global Online ha stimato che circa il due per cento della popolazione mondiale viva una qualche forma di esclusione abitativa. L’ultima stima globale delle Nazioni Unite, risalente al 2005, indicava in circa 100 milioni il numero delle persone senza dimora. Questi dati, ormai datati e fondati su metodologie non omogenee, descrivono soltanto parzialmente un fenomeno che comprende situazioni molto differenti: dalla vita in strada alla permanenza in rifugi, dalle sistemazioni informali al continuo spostamento tra abitazioni di amici e familiari.
Le difficoltà degli ultimi anni
Il modello norvegese beneficia di uno Stato sociale solido, di una considerevole capacità finanziaria pubblica e di livelli di benessere tra i più elevati al mondo. Sono condizioni che non possono essere riprodotte automaticamente in ogni contesto nazionale. La disponibilità di risorse, tuttavia, non ha risparmiato alla Norvegia nuove difficoltà. L’arrivo dei profughi ucraini ha aumentato la pressione sul mercato immobiliare e sui servizi comunali. Secondo Statistics Norway, soltanto nel 2023 sono giunti nel Paese 32.935 cittadini ucraini.
Parallelamente, il costo delle costruzioni è aumentato di quasi un terzo, rendendo più onerosa la realizzazione di nuovi alloggi e riducendo la disponibilità di abitazioni economicamente accessibili. La rilevazione nazionale che avrebbe dovuto svolgersi alla fine del 2024 è stata annullata a causa di problemi legati alla protezione dei dati personali. Urstad ha dichiarato a Yeung di ritenere probabile un aumento del numero delle persone senza dimora rispetto al 2020, anche in conseguenza della guerra in Ucraina e della crescita dei costi edilizi.
L’assenza di una rilevazione aggiornata impedisce di misurare con precisione l’eventuale inversione di tendenza. Evidenzia inoltre una delle fragilità del modello: una strategia fondata sui dati necessita di strumenti di raccolta compatibili con le norme sulla riservatezza e sufficientemente affidabili da seguire l’evoluzione del fenomeno. L’Ocse ritiene che vi siano ulteriori margini di miglioramento. I governi dovrebbero fissare obiettivi regionali più precisi, rafforzare il monitoraggio dei risultati e adattare i programmi alle esigenze di gruppi specifici, tra cui donne, giovani e persone LGBTQ+.
La continuità come scelta politica
L’esperienza nordica suggerisce infine che la riduzione delle persone senza dimora richiede un consenso politico sufficientemente ampio da sopravvivere all’alternanza dei governi. Dal 2008 in Finlandia si sono succedute nove coalizioni differenti. Nessuna ha abbandonato l’obiettivo di contrastare il fenomeno attraverso politiche fondate sulla disponibilità di abitazioni permanenti. «Tutto dipende dai valori fondamentali di una società», ha concluso Kaakinen nell’intervista con Peter Yeung. «Grazie all’esperienza maturata sappiamo che cosa funziona e come ottenere una riduzione significativa delle persone senza dimora. Dobbiamo soltanto decidere di lavorare insieme».
Norvegia e Finlandia non offrono una formula applicabile meccanicamente a ogni Paese. Indicano tuttavia una direzione precisa: raccogliere dati attendibili, prevenire gli sfratti, ampliare l’offerta di alloggi accessibili, coordinare i servizi e garantire continuità alle politiche pubbliche. Il risultato norvegese mostra che la condizione di senza dimora può essere ridotta in misura sostanziale. Richiede però che la casa venga riconosciuta come il fondamento dal quale ricostruire la vita di una persona, anziché come l’ultima ricompensa concessa al termine di un lungo percorso assistenziale.
S.C.
Silere non possum
