Milano - Tra il 2015 e il 2022 le imprese colpite da un'interdittiva antimafia sono quasi triplicate, secondo i dati del Casellario informatico gestito dall'Autorità nazionale anticorruzione. Nel 2015 la proporzione era di un'azienda interdetta ogni quattordicimila attive sul territorio; nel 2022 era salita a una ogni quattromilacinquecento. Il presidente dell'Anac Giuseppe Busìa ha parlato di un «campanello d'allarme», pur riconoscendo lo sforzo compiuto dalle prefetture. Nello stesso periodo sono cresciute anche le procedure d'appalto, ma in misura inferiore rispetto alle interdittive, mentre il totale delle imprese attive in Italia si è persino lievemente ridotto. L'aumento delle interdittive, dunque, non può essere spiegato semplicemente con un'espansione del mercato sottoposto a controllo.
L'informazione antimafia interdittiva, disciplinata dagli articoli 84 e seguenti del Codice antimafia, il decreto legislativo 159 del 2011, è un atto amministrativo adottato dal prefetto. Non richiede una condanna e neppure un rinvio a giudizio. È sufficiente un quadro indiziario che può comprendere provvedimenti giudiziari non definitivi, misure cautelari, rapporti economici e societari e, quando assumano una concreta valenza sintomatica, anche relazioni familiari. Questi elementi devono comporre un quadro grave, preciso e concordante dal quale possa essere desunto, secondo la formula consolidata dalla giurisprudenza amministrativa, un rischio di condizionamento mafioso sulla base della regola del «più probabile che non».
Si tratta di uno strumento profondamente diverso, per natura e per autorità che lo adotta, dalle misure di prevenzione personali e patrimoniali - sorveglianza speciale, sequestro, confisca - che appartengono alla competenza del tribunale, con una sezione specializzata e più gradi di giudizio. Confondere i due istituti, cosa che accade spesso anche nel dibattito pubblico, impedisce di capire dove si concentri davvero una delle questioni più delicate.
Il giudice amministrativo può esercitare sull'interdittiva un controllo pieno ed effettivo. Tar e Consiglio di Stato verificano i fatti posti alla base del provvedimento, la consistenza e l'attualità del quadro indiziario, la logicità della motivazione, la ragionevolezza e la proporzionalità della prognosi compiuta dal prefetto. Quel controllo, tuttavia, incontra un limite preciso: il giudice non può trasformarsi nel prefetto e sostituire alla valutazione amministrativa una propria autonoma prognosi sull'opportunità del provvedimento. Il punto è tutto qui. L'impresa può ottenere l'annullamento di un'interdittiva fondata su fatti inconsistenti, su un ragionamento illogico o su una valutazione sproporzionata; non dispone di un giudizio nel quale un'altra autorità ripeta integralmente la valutazione amministrativa e decida nel merito se avrebbe adottato oppure no quella stessa interdittiva.
Negli ultimi anni il legislatore ha introdotto alcuni correttivi. Dal 2021 il Codice antimafia prevede, salvo particolari esigenze di celerità, un contraddittorio procedimentale preventivo: prima dell'adozione dell'interdittiva il prefetto deve comunicare all'impresa gli elementi sintomatici raccolti e consentirle di presentare osservazioni. Che questa garanzia non possa ridursi a un passaggio burocratico lo ha ricordato il Consiglio di Stato con la sentenza n. 578 del 23 gennaio 2026. Una prefettura aveva cercato di considerare sufficiente, ai fini del contraddittorio, il riferimento a una precedente istanza di rinnovo della white list senza comunicare compiutamente alcuni degli elementi poi utilizzati nel provvedimento interdittivo. Palazzo Spada ha respinto la scorciatoia: se determinati fatti vengono utilizzati contro l'impresa, devono essere messi sul tavolo prima che la decisione venga presa, e il vizio non può essere semplicemente sanato a posteriori attraverso l'articolo 21-octies della legge sul procedimento amministrativo.
Anche sul destino dell'impresa dopo l'interdittiva il sistema è cambiato. L'articolo 34-bis consente, in presenza dei relativi presupposti, all'impresa destinataria dell'informazione antimafia di chiedere al tribunale il controllo giudiziario: un percorso di vigilanza e bonifica che permette la prosecuzione dell'attività e sospende gli effetti dell'interdittiva durante la sua applicazione. Diversa è la prevenzione collaborativa prevista dall'articolo 94-bis: quando il prefetto ritiene che l'agevolazione mafiosa abbia carattere occasionale può applicare, in luogo dell'interdittiva, misure meno distruttive e sottoporre l'impresa a prescrizioni e controlli. La filosofia è evidente: dove esistono margini concreti per recuperare l'azienda alla legalità, eliminarla dal mercato non deve essere automaticamente la prima soluzione.
La differenza tra i rimedi, però, resta significativa. Le sezioni unite penali della Cassazione, con la sentenza n. 46898 del 19 novembre 2019, hanno stabilito che il provvedimento con cui il tribunale nega il controllo giudiziario richiesto dall'impresa è impugnabile davanti alla Corte d'appello anche nel merito. Esiste dunque, per quella decisione giudiziaria, la possibilità che un secondo giudice torni anche sulla sostanza della valutazione. Contro l'interdittiva prefettizia originaria il meccanismo è diverso: il giudice amministrativo esercita un sindacato penetrante sulla legittimità della prognosi, ma non assume il potere amministrativo del prefetto e non formula al suo posto una nuova prognosi. La differenza è difficile da considerare irrilevante, soprattutto quando da quella prima decisione dipende la possibilità per un'impresa di continuare a lavorare.
Su questo equilibrio è intervenuta anche la Corte costituzionale. Con la sentenza n. 180 del 2022 la Consulta ha affrontato il problema degli effetti incapacitanti dell'interdittiva e, in particolare, dell'assenza di un potere del prefetto di attenuarli quando rischiavano di privare l'interessato e la sua famiglia dei mezzi necessari al sostentamento. La Corte non dichiarò incostituzionale la disposizione: dichiarò inammissibili le questioni perché una soluzione avrebbe richiesto scelte affidate alla discrezionalità del legislatore. Nella motivazione, però, parlò espressamente di un «accertato vulnus al principio di uguaglianza» e giudicò «improcrastinabile» un intervento legislativo. Una formula piuttosto eloquente per una norma che, formalmente, rimase in piedi.
Il Parlamento è intervenuto nel 2025 con il decreto sicurezza n. 48, poi convertito nella legge n. 80, introducendo una forma di interdittiva temperata che consente, nei casi previsti dalla legge, di limitare alcuni degli effetti incapacitanti quando incidano sui mezzi di sostentamento dell'imprenditore individuale e della sua famiglia. Il penalista italiano Giuseppe Amarelli, analizzando quella riforma, l'ha definita «un fiore nel deserto in attesa di essere emendato»: un passo significativo, ma ancora circoscritto, che mostra quanto il problema indicato dalla Consulta fosse reale e quanto la ricerca di un equilibrio tra prevenzione e libertà economica sia tutt'altro che conclusa.
La discussione, del resto, viene da lontano. Sul terreno delle misure di prevenzione personali, la Grande Camera della Corte europea dei diritti dell'uomo, con la sentenza De Tommaso contro Italia del 23 febbraio 2017, censurò la prevedibilità della disciplina italiana delle categorie di pericolosità e delle prescrizioni connesse alla sorveglianza speciale, rilevando una violazione dell'articolo 2 del Protocollo n. 4 sulla libertà di circolazione. Due anni dopo la Corte costituzionale intervenne con le sentenze n. 24 e n. 25 del 2019. Con la prima dichiarò costituzionalmente illegittima, per la sua «radicale imprecisione», la categoria di coloro che fossero ritenuti «abitualmente dediti a traffici delittuosi» nei termini sottoposti al suo esame; con la seconda colpì la rilevanza penale delle prescrizioni generiche di «vivere onestamente» e «rispettare le leggi». In altre parole, quando una misura preventiva comprime libertà fondamentali, il fatto che intervenga prima di una condanna rende ancora più importante la precisione dei presupposti sui quali viene costruita.
Proprio da quel precedente alcuni studiosi hanno iniziato a interrogarsi sulle categorie altrettanto elastiche che alimentano le interdittive prefettizie. Amarelli, già in un contributo del 2017, sosteneva che il problema della determinatezza non potesse essere confinato alle sole misure personali. A distanza di anni quella domanda resta aperta: fino a che punto può essere anticipata la tutela dello Stato prima che il sospetto, da strumento di prevenzione, diventi esso stesso una fonte di conseguenze difficilmente reversibili?
Che l'origine giudiziaria di una misura non rappresenti, da sola, una garanzia contro ogni abuso lo ha dimostrato con particolare brutalità il caso della sezione Misure di prevenzione del Tribunale di Palermo guidata per anni da Silvana Saguto. Dopo il rinvio disposto dalla Cassazione per la rideterminazione delle pene conseguente alla prescrizione di alcuni reati, nel luglio 2025 la Corte d'appello di Caltanissetta ha fissato definitivamente per l'ex magistrata una pena di 7 anni e 11 mesi. Al centro del processo c'era la gestione clientelare degli incarichi relativi ai beni sottoposti alle misure di prevenzione, con professionisti appartenenti al cosiddetto «cerchio magico» e rapporti di interesse che avevano deformato dall'interno un sistema costruito proprio per tutelare la legalità.
Il caso Saguto dimostra che persino un sistema interamente affidato all'autorità giudiziaria può degenerare quando i controlli sulla scelta degli amministratori, sulla rendicontazione, sulla distribuzione e sulla rotazione degli incarichi diventano insufficienti. La parola «giudiziario», da sola, non trasforma un meccanismo in una garanzia assoluta.
È anche per questo che il tema delle interdittive non può essere liquidato ricordando soltanto la loro finalità antimafia, come se la nobiltà dello scopo rendesse secondario tutto ciò che avviene lungo il percorso. In uno Stato di diritto conta anche il modo in cui il potere viene esercitato. Un'impresa può subire la perdita di contratti, autorizzazioni, rapporti con la pubblica amministrazione e concrete occasioni economiche sulla base di una valutazione preventiva costruita secondo lo standard del «più probabile che non». Un successivo procedimento penale può concludersi senza condanna senza che questo comporti automaticamente l'illegittimità dell'interdittiva, perché i due giudizi hanno oggetto, finalità e standard probatori differenti. Giuridicamente la distinzione è corretta. Per l'imprenditore che nel frattempo ha perso commesse, clienti e possibilità di stare sul mercato, tuttavia, la distinzione può arrivare quando il danno economico è già stato prodotto.
La lotta alle infiltrazioni mafiose impone strumenti capaci di intervenire prima della sentenza definitiva; aspettare una condanna irrevocabile renderebbe spesso la prevenzione inutile. Proprio la forza di questi strumenti dovrebbe rendere più severa, e non più indulgente, la discussione sulle garanzie. Il sospetto può giustificare un'attività di prevenzione; quando è destinato a compromettere in modo immediato la possibilità di fare impresa, deve poggiare su elementi concreti, attuali e seriamente valutati. Altrimenti il rischio è che la misura nata per difendere l'economia legale finisca per espellere dal mercato anche chi, davanti a un giudice penale, non verrà mai riconosciuto responsabile di alcun reato.
Il fascicolo resta aperto anche sul piano politico. Al Senato è pendente il disegno di legge n. 1350, presentato dalla senatrice Tilde Minasi insieme a Gianluca Cantalamessa, che interviene su un altro strumento della stessa famiglia preventiva: lo scioglimento dei consigli comunali e provinciali per infiltrazioni mafiose. Il testo, presentato il 15 gennaio 2025 e assegnato alla Commissione Affari costituzionali il 12 giugno dello stesso anno, al momento non ha ancora iniziato il proprio esame. La proposta nasce anche dagli orientamenti del Consiglio di Stato che hanno richiamato la necessità di elementi «concreti, univoci e rilevanti» prima di incidere su un bene costituzionalmente delicatissimo come la volontà popolare espressa attraverso il voto.
Sul fronte delle imprese, intanto, il legislatore ha corretto alcuni degli effetti più rigidi dell'interdittiva, ha introdotto il contraddittorio preventivo, la prevenzione collaborativa e percorsi di controllo giudiziario. Il punto originario, però, resta particolarmente sensibile: è il momento in cui una serie di indizi diventa una prognosi prefettizia capace di incidere sulla vita economica di un'impresa. Il giudice può controllare in profondità quella prognosi, può annullarla quando è irragionevole, sproporzionata o fondata su un quadro inconsistente, ma non prende il posto dell'amministrazione e non decide nuovamente se avrebbe adottato l'interdittiva.
È dentro questo margine che si gioca la questione delle garanzie.
